CSCR—2017—01062

长沙市人民政府办公厅

关于全面推行农村土地合作经营完善农村土地

所有权承包权经营权分置办法的意见

长政办发〔2017〕69号

各区县（市）人民政府，市直机关各单位：

为深入推进农村土地所有权承包权经营权分置（以下称“三权分置”），全面推行农村土地合作经营，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）精神，结合我市实际，经市人民政府同意，现提出如下意见。

一、重要意义

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的重大制度创新。将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，不但顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，也符合生产关系适应生产力发展的客观规律，使农村基本经营制度保持持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

农村土地合作经营是探索农村土地“三权分置”实现形式的长沙模式。农村土地合作经营是以村为单元，引导农户以土地经营权入股组建土地合作社，实行土地经营权股份合作，并通过经营权市场化配置发展农业适度规模经营的新型农村土地经营模式。村组主导坚持了集体所有权，农户委托稳定了农户承包权，市场配置放活了土地经营权，实现了农村土地“三权”的有效分置并行，对充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，进一步巩固和完善农村基本经营制度具有重大现实意义。

全面推行农村土地合作经营是实施乡村振兴战略的基础工程。土地合作经营有效解决了传统土地流转过程中土地分散、稳定性差、风险集中、利益流出等问题，破解了当前现代农业发展的关键制约，实现农村人力资源和耕地资源的合理配置，为发展现代农业繁荣农村经济提供了关键支撑。

二、总体要求

（一）指导思想。坚持以党的十九大精神为指导，按照农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的基本思路，通过落实和强化村级集体经济组织在土地承包管理中的主体地位和服务功能，引导推动土地经营权合作，加强村级土地合作社建设，完善土地经营权市场化配置机制，发展多种形式适度规模经营，全面构建以土地合作经营为基础的现代都市农业产业体系、生产体系、经营体系，为落实乡村振兴战略和加快实现农业农村现代化打下坚实基础。

（二）基本原则。

———坚持农民自愿。充分尊重农民意愿，调动激发农民主动参与的积极性和创造性，切实维护农民合法权益。

———坚持村组主导。发挥村组集体在土地承包管理中的主体作用，组织引导农民盘活土地经营权，推动合作与联合。

———坚持市场配置。建立健全土地经营权流转交易体系，因地制宜发展多种形式适度规模经营，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

———坚持合作共享。坚持共享发展理念，构建合理的利益分配机制，让农民真正成为规模经营的参与者和受益者，实现合作社成员、新型经营主体和村组集体共赢共享。

（三）目标任务。到 2020年，建设 500家以上规范的农村土地合作社，实现土地合作经营面积达200万亩以上，土地规模流转率达70% 以上。

三、实施重点

（一）组建农村土地合作社，实现承包权、经营权分置。发挥村级组织主导作用，原则上以村民小组为单元，组织农户自愿以土地经营权入股，注册成立土地合作社，实施土地经营权股份合作，按土地经营权面积等量化农户土地合作社股份，由土地合作社对入股土地进行统一经营管理，实现承包权、经营权分置。鼓励支持整村土地入社，垸区村级土地合作社入股土地面积要达到该村农户承包耕地面积的 60% 以上，丘陵或山区要达40% 以上。在农户自愿的基础上，可突破村域的限制，实施多村联建，并处理好农户股权与利益分配关系。土地合作社依法办理工商营业执照，设立专门办公室，完善章程制度，明确专人专职，配备必要的办公设施和设备，悬挂村土地合作社牌子，建立合理的决策机制、管理机制、监督机制。按照农民专业合作社财务会计制度（试行）要求，规范设立财务账目和成员账户，实行民主管理和监督。入社土地要分户签订土地经营权委托书，以组为单位登记造册，建立土地入社台账。

（二）服务农业适度规模经营，放活土地经营权。土地合作社要按照适度规模经营的要求，对入社土地进行统筹规划，按市场化原则建立土地经营权流转竞争机制，采取承包、出租、入股等方式将土地经营权流转给适合的农业经营主体。支持农村土地合作社承担农业综合开发、高标准农田建设、土地综合整治、农田水利基础设施建设等建设项目，推进农村土地集中连片整理开发，改善农田基础设施条件。鼓励土地合作社加强与农业经营主体之间的合作，延伸产业链条，拓展经营领域，提高经营收益。有条件的地方可建立农业社会化服务专业组织，为发展适度规模经营提供统一的农资供应、生产技术、农业机械、烘干存储、加工销售等服务。充分考虑本社、本村农户的生产意愿，在经营权流转时对有流转和生产意愿的农户应优先安排，或协调安排一定区域返租给本社、本村有生产意愿的农户经营。

（三）健全利益共享机制，促进农民增收。可实行“保底收入 +按股分红”的分配制度，保底收入可按人或按户分配，实行统一标准；保底收入之外的收益，实行按股份分红，确保入社农户公平分享土地经营收益。具体分红形式、时间和标准由土地合作社自行商议决定，经社员会议讨论决定方可实施。

四、成果应用

（一）完善农村土地经营体系。建立健全与土地合作经营相配套的农村土地经营服务体系，搭建农村土地与农业经营主体的对接服务平台。全面完成农村承包地确权登记颁证工作，做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”。加快建立全市统一的农村土地承包经营权信息应用平台，及时对接不动产统一登记系统，形成承包合同网签管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地确权登记制度。健全土地流转管理服务体系，加快县级土地流转综合服务平台建设，支持以“政企合作”和政府购买服务的方式完善县级土地经营权流转交易体系，开展土地经营权市场化配置的全程服务。支持村土地合作社纳入县级土地经营权流转交易体系进行挂牌交易。健全土地产权交易市场运行规范，为流转双方提供信息发布、合同鉴证、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。

（二）加快推进农业转型发展。发挥土地合作经营支持现代农业发展的基础优势，通过培育、引进各类新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，加强农业品牌建设，促进一二三产业融合发展，提升农业产业链价值链。实施家庭农场“一村十户计划”，树立一批家庭农场、农民合作社的标杆和样板。实施农民合作社“百社兴业工程”，指导合作社加强内部规章制度建设，建立部门联动机制，对不规范的合作社进行整顿，对“假、冒、空”的合作社坚决取缔摘牌，推动合作社规范提质。鼓励土地合作社引进农业龙头企业，推进农业规模化、标准化、园区化、品牌化建设，重点打造一批知名区域公用品牌、农业企业品牌、农产品品牌。支持有条件的农村土地合作社与新型农业经营主体合作，发展农产品加工业、休闲农业和乡村旅游，延伸农业产业链条，提高综合经营效益。

（三）大力发展新型集体经济。发挥农村土地合作社的经营平台作用，推动土地合作经营与村级集体经济发展有机结合，有效盘活农村资源，拓宽村级集体经济组织增收途径。对现有和新增农村集体自留地、自留山，以及农村土地确权登记颁证过程中新增的土地统一确权至村集体，允许以村级集体经济组织名义入股农村土地合作社发展集体经济。通过参与土地合作经营，大力发展特色优势农业产业，打造一批产业强村。依托土地合作社整合集体资源，统筹开发特色产业、生态景观、休闲康养、人文古迹等类型的乡村旅游，打造一批旅游名村。利用生态补偿政策，通过土地合作经营实施生态修复治理，打造一批生态绿村。把握征拆建设契机，依托土地合作社开发经营物业经济，打造一批宜居新村。

五、保障措施

（一）加强组织领导和政策引导。各级各相关单位要把全面推行农村土地合作经营作为深化农村改革，转变农业发展方式，建设现代农业的战略举措和重要任务抓好抓实。市、县要建立组织协调机制，加强统筹指导、政策制定、措施落实。整合涉农资金，建立农村土地改革专项引导资金，用于对土地合作经营开展得好、成效显著的村实施奖补。市、县两级涉农资金整合、农业综合开发、土地综合整治、高标准农田建设、农田水利基础设施建设、美丽乡村建设、现代农业转型发展、国土绿化等方面的项目资金应主要投向开展了土地合作经营的区域，重点支持农村土地合作社开展农村土地整理和发展适度规模经营。根据《中共长沙市委长沙市人民政府关于深入推进农业供给侧结构性改革加快构建与国家中心城市相匹配的现代都市农业新格局的意见》（长发〔2017〕1号）精神，在符合土地利用总体规划的前提下，对实施土地合作经营区域的农业生产经营主体，允许按不超过农业生产面积3% （最高不得超过100亩）的标准核定配套建设用地。鼓励金融机构创新以土地合作经营为基础发展农业适度规模经营的金融产品和保险产品，降低经营风险。

（二）强化宣传发动和业务培训。将土地合作经营作为新型职业农民培训的重点内容，组织开展农村土地合作经营专题培训，提高各级农业部门和乡镇（街道）、村（社区）负责人的政策理论水平和实际操作能力。组织镇、村干部进村入户做好农户动员工作，发挥支村“两委”、村民小组负责人、共产党员、乡贤的领头人作用，引导农户广泛参与土地合作经营。加大全面推行农村土地合作经营的政策宣传，挖掘推介先进典型，树立标杆样板，营造土地合作经营的良好舆论氛围和工作环境。

（三）深化技术指导和经营服务。各级农业部门和村级组织要自觉承担起指导帮助土地合作社发展农业适度规模经营的责任，各区县（市）农业部门要组建专业指导服务队伍，推行“一社一档”管理，及时掌握辖区农村土地合作社发展动态，协调解决好发展过程中的问题，帮助土地合作社协调具有相应生产能力的农业经营主体流转土地经营权，指导其发展适度规模经营和现代都市农业。

（四）做好矛盾纠纷调解和农民利益保障工作。各区县（市）要把土地合作经营纠纷调解仲裁工作作为有效化解农村基层矛盾，创新农村社会管理，维护农村稳定的重要举措，严格按照法律要求，建立县级农村土地承包仲裁委员会，健全乡村调解、区县仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制，依法依规及时妥善处理土地合作经营实施过程中的矛盾纠纷，切实保障农民群众的合法利益不受侵害。完善工商资本流转农地监管和风险防范机制，加强工商资本进入农业领域的资质审核与风险论证评估工作，采取保证金、风险金等方式优先保障农民的土地权益。

长沙市人民政府办公厅

2017年12月27日

抄送：市委有关部门，长沙警备区。

市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市中级人民法院，

市人民检察院。

各民主党派市委。

长沙市人民政府办公厅2017年12月27日印发